Ein Gastbeitrag von Dr. Thomas Jahn (Conservo)
Vorbemerkung: Dass die politisch-mediale Stimmungslage in Deutschland noch weiter nach links kippen könnte und jetzt schon gegen eine Partei, die mit dem zuständigen Innenminister einfach wieder geltendes Recht an unseren Staatsgrenzen durchsetzen will polemisiert wird, sie sei „gefährlich“, „rechts“ und „verantwortungslos“, hätte ich mir auch nie träumen lassen.
Mit diesem Aufsatz habe ich versucht, ein wenig juristische Aufklärungsarbeit zu leisten und gegen die mächtige Desinformations-Lobby im Bundeskanzleramt und den unterstützenden Medien, wie ZDF, SZ oder taz anzuschreiben, obwohl die bloße Lektüre der einschlägigen Gesetze keinen Zweifel lässt, dass sicher mehr als 1,5 Millionen Menschen in den letzten Jahren illegal in dieses Land eingereist sind und nie berechtigt waren, sich auf einen Flucht- oder Asylstatus zu berufen.“
Haben Merkel und ihre Unterstützer bei Bündnis 90/Die Grünen, taz und Süddeutscher Zeitung Recht, wenn sie behaupten, dass die Bundesrepublik ihre eigenen Staatsgrenzen nicht kontrollieren und Ausländer ohne Pass nicht an der Einreise hindern dürfe, weil dies angeblich gegen „europäisches Recht“ verstößt?
Als Jurist und als Kommunalpolitiker beschäftige ich mich schon seit über vier Jahren intensiv mit der Migrationskrise. Als Stadtrat meiner Heimatstadt Kaufbeuren wurde ich erstmals Anfang 2014 mit dem Thema konfrontiert, weil die Regierung von Schwaben die Stadt Kaufbeuren zur Unterbringung von „Flüchtlingen“ verpflichtet hatte.
Die Stadt (rd. 43.000 EW) musste daraufhin eine eigene Immobilie für damals noch ca. 40 Personen umbauen. Bis zum Höhepunkt der Asylkrise 2015/2016 sollten über 700 Menschen folgen.
Als ich 2014 in den zuständigen kommunalen Gremien die einschlägigen europarechtlichen Vorgaben („Dublin-III-Verordnung“ und das „Schengen-Abkommen“) ansprach und darauf hinwies, dass die nun in Deutschland unterzubringenden Asylbewerber allesamt aus sicheren Drittstaaten, also z.B. Italien und Österreich eingereist sind und die Bundesrepublik für die Durchführung der Asylverfahren überhaupt nicht zuständig sei, teilte mir der städtische Rechtsreferent mit, dass sowohl „Dublin-III“ als auch „Schengen“ seit Jahren nicht mehr funktioniere, weil z.B. Länder wie Italien und Griechenland Migranten, die dort aus Nicht-EU-Staaten ankommen, nicht ordnungsgemäß registrieren würden. Wenn die betreffenden Personen dann innerhalb der EU weiterreisen, kann z.B. in Deutschland nicht mehr festgestellt werden, in welchem EU-Staat die erstmalige Einreise eigentlich stattfand, sodass nach „Dublin-III“ automatisch Deutschland für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig wird.
Seit 2014 habe ich in allen mir zugänglichen Parteigremien der CSU, wie z.B. im Kreisvorstand der CSU Ostallgäu, im Bezirksvorstand der CSU Schwaben, in den einschlägigen Gremien der Kommunalpolitischen Vereinigung der CSU und auf CSU-Parteitagen dieses Grundproblem gebetsmühlenartig angesprochen und gefordert, dass die Bundesrepublik den Schengener Grenzkodex aussetzen und flächendeckende Grenzkontrollen, vor allem an den Staatsgrenzen zur Schweiz und nach Österreich, aufnehmen muss, um dort nach Art. 16 a Abs. 2 des Grundgesetzes und nach § 18 Abs. 2 Nr. 1 des Asylgesetzes allen Personen aus Nicht-EU-Staaten, die an der Grenze keine zur Einreise berechtigenden Dokumente vorweisen können, an der Einreise ins Bundesgebiet zu hindern.
Die genannten Bestimmungen des Grundgesetzes und des Asylgesetzes sehen nämlich vor, dass sich nach deutschem Recht Personen, die über einen sicheren Drittstaat nach Deutschland einreisen wollen, nicht auf einen Flüchtlings- oder Asylstatus berufen können, denn sie hätten bereits Schutz in dem anderen Staat, z.B. in Italien oder Österreich finden können. Im November 2017 konnte ich schließlich auf dem CSU-Parteitag erreichen, dass ein Beschluss gefasst wurde, die Bundesregierung zur Anwendung dieses geltenden Rechts aufzufordern, denn nach den vor Jahren geschlossenen bilateralen Vereinbarungen zwischen dem Freistaat Bayern und der Bundesrepublik, hatte die Bundespolizei die Zuständigkeit für die Durchführung von Grenzkontrollen übernommen.
Hätte die Bundesrepublik bereits im Jahre 2014, spätestens jedoch im Sommer 2015, als die massiv steigende Zahl von Asylbewerbern offensichtlich war, Grenzkontrollen mit Zurückweisungen an den Staatsgrenzen durchgeführt, wäre ein positiver Dominoeffekt die Folge gewesen:
Länder wie Italien und Griechenland wären gezwungen gewesen, ihre Außengrenze wieder zu sichern und Abkommen mit Nachbarländern, wie der Türkei, Tunesien, Libyen und anderen Ländern zu schließen, um bestimmten Kontingentflüchtlingen die Einreise in die EU zu ermöglichen, während der weit überwiegende Teil der Migranten, der nicht politisch verfolgt oder durch Kriegswirren vertrieben war, abgewiesen worden wäre. Die unkontrollierte Einreise von Millionen Migranten mit nicht geklärten Identitäten, die Terroranschläge von Paris, Brüssel und Berlin und viele Tausende Straftaten, darunter eine erschreckend hohe Zahl von Tötungs- und Sexualdelikten hätte wohl verhindert werden können.
Nun ist im rot-grünen Spektrum, in einigen Medien und im Kreis der Merkel-Getreuen die Behauptung entstanden, die von Bundesinnenminister Seehofer geplante Zurückweisung von nicht einreiseberechtigten Personen an den deutschen Staatsgrenzen verstoße gegen europäisches Recht.
Tatsächlich hat sich die Europäische Union mit dem Vertrag von Lissabon in Art. 78 AEUV1 das Ziel gesetzt, eine gemeinsame Asylpolitik zu entwickeln. Zu betonen ist aber, dass diese gemeinsame Asylpolitik im Sinne einer gegenseitigen Anerkennungspflicht2 bislang nur bruchstückhaft existiert. Die immer wieder bemühte Dublin-III-Verordnung3 regelt, wie die Langversion der Verordnungsbezeichnung bereits verrät, nur die Zuständigkeit, nicht aber die Frage, wie und in welcher Weise das Asylverfahren auszugestalten ist und wem die Einreise in einen Mitgliedstaat der EU zu gestatten ist und wem nicht. Da ein gemeinsames europäisches Asylrecht mit einer Anerkennungspflicht für jeden Mitgliedstaat der EU nicht existiert, soll mit der Dublin-III-Verordnung verhindert werden, dass Asylsuchende aus Nicht-EU-Staaten kreuz und quer durch die EU reisen und immer wieder von Neuem Asylanträge stellen.
Wichtig zu wissen ist dabei vor allem, dass Deutschland aufgrund seiner geographischen Lage in der Mitte Europas, ohne eigene Landgrenze zu einem Nicht-EU-Staat, nach Art. 13 Abs. 1 der Dublin-III-Verordnung nur für Asylbewerber zuständig ist, die über den See- oder Luftweg nach Deutschland einreisen. Da hierfür entsprechende Reisetransfers mit Flug- oder Schifffahrtsgesellschaften nötig sind, ist die Vorlage von gültigen Pass- oder Visadokumenten schon beim Antritt der Reise nötig, um z.B. den Flug buchen zu können. 99 % der Migranten reisen daher über den Landweg in die Bundesrepublik ein. Nach Art. 13 Abs. 1 der Dublin-III-Verordnung ist daher die Bundesrepublik für die Prüfung von Anträgen auf Asyl oder auf internationalen Schutz (z. B. bei Bürgerkriegsflüchtlingen) bei 99 % derjenigen Personen, die in den letzten Jahren z.B. über die deutsch-österreichische Grenze ins Bundesgebiet eingereist sind überhaupt nicht zuständig.
Die Verfahren wurden allerdings in Deutschland durchgeführt, weil der damals zuständige Bundesinnenminister Thomas de Maizière nach § 18 Abs. 4 des Asylgesetzes die Einreise für syrische Bürgerkriegsflüchtlinge aus humanitären Gründen gestattet hatte und sich für andere Migranten auf eine Zuständigkeit nach der Dublin-III-Verordnung berief, wenn bei fehlenden Ausweisdokumenten nicht nachvollzogen werden konnte, über welches sichere Drittland die betreffende Person ursprünglich in die EU eingereist war. Für die Aufhebung dieser Weisung ist nach § 18 Abs. 4 Nr. 2 Asylgesetz ebenfalls nur das Bundesministerium des Innern zuständig, womit auch die Frage nach der Richtlinienkompetenz der Bundeskanzlerin rechtlich geklärt wäre: Zuständig ist allein der Bundesinnenminister, der auf Grundlage des Ressortprinzips handeln kann.
Die Einführung von Grenzkontrollen verstößt auch nicht gegen den Schengener Grenzkodex:4
Art. 23 des Schengener Grenzkodex erlaubt im Falle einer schwerwiegenden Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit die Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen der EU. Demnach können nationale Grenzen bis zu einer Dauer von 2 Jahren wieder kontrolliert werden (Art. 23 Abs. 4 des Schengener Grenzkodex).
Unabhängig von der Frage, ob europäisches Recht die eindeutigen Regelungen in Art. 16 Abs. 2 des Grundgesetzes (sogenannte sichere Drittstaatenregelung) überlagert, ist auf den von dem Bundesverfassungsgericht entwickelten Grundsatz der Integrationsverantwortung zu verweisen.
Wie Professor Dr. Dr. Udo Di Fabio in seinem Gutachten „Migration als föderales Verfassungsproblem“ vom 08.01.2016 unter Hinweis auf das Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts5 zutreffend ausführt, darf der Bund zwar zur Sicherung seiner Staatsgrenzen Hoheitsrechte an die Europäische Union übertragen. Der Bund bleibt aber im Falle eines nachweisbaren Leistungsverlusts europäischer Systeme in der Gewährleistungsverantwortung für die wirksame Kontrolle von Einreisen in das Bundesgebiet.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (sogenannte „Solange“-Rechtsprechung und zur Integrationsverantwortung) ist der Bund sogar verpflichtet, wirksame Kontrollen der Bundesgrenzen wieder aufzunehmen, wenn gemeinsame europäische Grenzsicherungs- oder Migrationssysteme vorübergehend oder dauerhaft gestört sind. Angesichts der Tatsache, dass auch nach dem Höhepunkt der Asylkrise 2015/2016, also im Jahre 2017, über 200.000 (registrierte) Asylbewerber aus sicheren Drittstaaten entgegen den Vorgaben der Dublin-III-Verordnung in das Bundesgebiet einreisen konnten, ist vollkommen offensichtlich, dass die europäischen Grenzsicherungs- und Migrationssysteme dauerhaft gestört sind.
Abschließend wende ich mich noch der Frage zu, ob und wann mit der von Frau Merkel angestrebten europäischen Asylreform gerechnet werden könnte.
Angesichts der Asylkrise 2015/2016 veröffentlichte die EU-Kommission im Mai 2016 einen Legislativvorschlag zur Reform der Dublin-III-Verordnung. Am 6. November 2017 stimmte das Europäische Parlament in dieser Sache für die Aufnahme von Verhandlungen mit den Mitgliedstaaten der EU. Bis heute haben die Mitgliedstaaten haben noch kein Verhandlungsmandat verabschiedet. Zielsetzung des umstrittenen Reformvorschlags ist es, die Schwachstellen bei den Asylverfahren in den Mitgliedstaaten zu beheben und die Lastenverteilung der Mitgliedstaaten mit verbindlichen Quoten fairer zu verteilen. Da die Mitgliedstaaten bislang keine Bereitschaft für eine europäische Asylreform erklärt hatten, ist im Europäischen Parlament auch noch kein Gesetzgebungsverfahren in Gang gekommen, wo ohnehin völlig unterschiedliche Sichtweisen aufeinanderprallen:
Die EVP-Fraktion und die CDU/CSU-Abgeordneten wollen die Zuwanderung begrenzen und die illegale Migration eindämmen. Bereits an der EU-Außengrenze soll geprüft werden, wer Chancen auf einen Aufenthaltsstatus bekommt. Alle anderen Migranten sollen bereits dort abgewiesen werden.
Die Fraktionen der Sozialisten, der Grünen und der Linke lehnen dies hingegen ab und wollen, dass sich Migranten ihr Bestimmungsland innerhalb der EU aussuchen können. Änderungen der Dublin-III-Verordnung können daher nicht, wie Frau Merkel suggerieren möchte, von den Staats- und Regierungschefs der EU auf dem EU-Gipfel am 28. und 29. Juni 2018 beschlossen werden, da endgültige Beschlüsse nur nach entsprechenden Abstimmungen im Europäischen Parlament und am Ende eines langwierigen, komplizierten Gesetzgebungsverfahrens gefasst werden könnten.
Fazit: Die Behauptung, die Bundesrepublik dürfe keine Grenzkontrollen durchführen und Nicht-EU-Bürger an der Einreise ins Bundesgebiet nicht hindern, ist rechtlich unhaltbar.
Richtig ist, dass der Schengener Grenzkodex ausgesetzt werden kann und andere europarechtlichen Bestimmungen nur die Zuständigkeit für die Durchführung von Asylverfahren regeln, nicht aber den nationalen Gesetzesvollzug an der eigenen Staatsgrenze. Asylgesetz und Aufenthaltsgesetz weisen die Zuständigkeit für den Vollzug geltenden Rechts mit der Möglichkeit der Zurückweisung an der Grenze dem Bundesinnenministerium zu. Dieses Ministerium, derzeit geführt von Horst Seehofer, kann jederzeit in eigener Kompetenz Verwaltungsabkommen zum polizeilichen Vollzug des Grenzschutzes mit anderen Bundesländern und deren Polizeien, wie z.B. mit dem Freistaat Bayern, abschließen, was zum notwendigen Schutz der bayerisch-österreichischen Grenze an möglichst allen Grenzübergängen auch bereits vorgesehen ist.
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Quellen:
– Die neue bayerische Grenzpolizei wird eigenständige Grenzkontrollen durchführen
– 1 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union
– 2 sogenannter „Cassis- de-Dijon-Grundsatz“
– 3 Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26.06.2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist.
– 4 Verordnung (EU) Nr. 1051/2013 vom 22.10.2013
– 5 BVerfGE 123, 267 ff.
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Der Beitrag erschien zuerst bei CONSERVO. Zum Autor: Dr. jur. Thomas Jahn, Stellvertretender Sprecher des Konservativen Aufbruchs in der CSU, Stellvertretender Bundesvorsitzender der WerteUnion in CDU und CSU und Direktkandidat zur Landtagswahl in Bayern
