Ein Gastbeitrag von Prof. Dr. Frank Niebuhr und Carsten Jakob

Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier hat nach dem Scheitern der Jamaika-Gespräche die Parteien eindringlich zu Gesprächen über eine Regierung aufgerufen, nachdem Bundeskanzlerin Merkel fälschlicherweise zuvor suggeriert hatte, dass es nun Frank-Walter Steinmeier in der Hand habe, den weiteren Weg zur Regierungsbildung vorzugeben.

Steinmeier erklärte gestern, man könne den Auftrag zur Regierungsbildung nicht einfach so an den Wähler zurückgeben. Alle Parteien sollten nun noch einmal innehalten und ihre Position überdenken. Er erwarte von allen Seiten Gesprächsbereitschaft, um eine Regierungsbildung doch noch möglich zu machen.

Vieles ist unsicher nach dem Scheitern der Sondierungsgesprächen, eines aber dünkt allen: Von Neuwahlen würde wohl die Alternative für Deutschland profitieren. Die CDU dürfte wohl hingegen bei Neuwahlen deutlich verlieren, nach dem Motto: Warum sollte ich sie nochmals wählen, sie hat ja schon einmal keine Regierung zustande gebracht. Bei der CDU werden auch klare inhaltliche Positionen vermisst.

Merkels „basale Herrschaftstechnik“ habe bekanntlich darin bestanden,

„statt Wähler für eigene Ziele zu mobilisieren, den Wählern anderer Parteien die Gründe zu nehmen, zur Wahl zu gehen – durch so unauffällig wie möglich gehaltene Bekenntnisse zum eigenen Programm bei angedeutetem Verständnis für die Programme der Konkurrenz“,

kritisiert erst kürzlich in einem Gastbeitrag für die F.A.Z. Wolfgang Streeck, Direktor emeritus am Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung in Köln, Merkels Führungsstil. Das wird ihr bei Neuwahlen nicht mehr gelingen, vielmehr hat sie den eigenen Wählern den Grund genommen, die CDU noch einmal zu wählen. Die SPD kann bei Neuwahlen auch nicht mit Stimmenzuwächsen rechnen.

Neuwahlen zu verhindern, scheint daher oberstes Ziel Merkels und auch ihres früheren Vizekanzlers Steinmeier zu sein.

Merkel glaubt immer noch daran, eine mehrheitsfähige Regierung bilden zu können. Dafür ist ihr auch die verfassungsrechtlich bedenkliche Instrumentalisierung des Bundespräsidenten recht.

Selbst am gestrigen Abend, nachdem der SPD-Bundesvorstand nochmals einstimmig beschlossen hatte, nicht in eine Große Koalition zu gehen, ließ die Bundeskanzlerin erkennen, dass das Thema große Koalition für sie noch nicht ad acta gelegt sei. Sie sagte in der ARD, ob sie noch einmal auf die SPD zugehen werde, hänge von dem Ergebnis der Gespräche zwischen Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier und der SPD am Mittwoch ab: „Ich bin zu Gesprächen natürlich bereit.“

Merkel hofft, dass das Staatsoberhaupt Druck auf die störrische SPD macht. Zudem erweckte Merkel auch den Eindruck, die FDP noch nicht vollends abgeschrieben zu haben. Deswegen soll – so Merkels Plan, den sie wohl gestern mit Steinmeier abgestimmt haben wird – Steinmeier Christian Lindner jetzt die Leviten lesen. Die größte Hoffnung beruht aber auf eine von Steinmeier herbeigeführte Kehrtwende seiner Genossen. Frank-Walter Steinmeier ist selbst SPD-Mitglied, dessen Mitgliedschaft nur ruht.

Frank-Walter Steinmeier ist als Staatsoberhaupt bislang noch nicht besonders aufgefallen. Er hat eine Rede zum Tag der Deutschen Einheit (3. Oktober) gehalten, aber ansonsten war noch nicht viel von ihm zu hören. Allerdings mahnte er schon während der Schlussrunde der Jamaika-Sondierungen mit ungewöhnlich deutlichen Worten, man möge sich doch bitte zusammenreißen und zu einer Lösung finden. Seine Worte richten sich jetzt auch an seine Parteigenossen, doch noch in letzter Minute „staatspolitische Verantwortung“ zu zeigen.

Staatsrechtlich und staatspolitisch sind an der Ermahnung des Bundespräsidenten und vor allem an seiner Instrumentalisierung durch die Bundeskanzlerin jedoch deutliche Kritiken angebracht.

Es ist nicht Aufgabe des Bundespräsidenten, die Bildung von Koalitionen durch die Androhung der Verweigerung von Neuwahlen zu beeinflussen.

Der Parlamentarische Rat orientierte sich bei der Abfassung des Grundgesetzes bewusst nicht am Vorbild des Reichspräsidenten, dessen Machtstellung auf Grund der Volkswahl und seiner Befugnisse (Reichstagsauflösung, Entlassung des Reichskanzlers, Notverordnungsrecht, Anordnung des Volksentscheides, Oberbefehl über die Wehrmacht) im Rückblick als zu stark und als ein Grund für das Scheitern der Weimarer Republik angesehen wurde. So wurde der Bundespräsident zum nichtplebiszitären Kontrastorgan des Reichspräsidenten.

Dem Bundespräsidenten sind primär drei Funktionen übertragen:

Die Repräsentivfunktion (1) dokumentiert die Rolle des Bundespräsidenten als Staatsoberhaupt der Bundesrepublik Deutschland. Er vertritt beispielsweise den Bund völkerrechtlich. Er hat auf Bundesebene das Begnadigungsrecht. Er fertigt Bundesgesetze durch seine Unterschrift aus und lässt sie durch Bekanntmachung im Bundesgesetzblatt verkünden. Er schlägt dem Deutschen Bundestag einen Kandidaten als Bundeskanzler zur Wahl vor, ernennt und entlässt ihn. Auf Vorschlag des Bundeskanzlers ernennt und entlässt er Bundesminister. Er ernennt und entlässt Bundesrichter, Bundesbeamte, Offiziere und Unteroffiziere, sofern nichts anderes durch Anordnungen und Verfügungen bestimmt ist, etc.

Nach Art. 58 GG bedürfen Anordnungen und Verfügungen des Bundespräsidenten im Regelfall der Gegenzeichnung durch ein Mitglied der Bundesregierung. Damit sind nach herrschender Meinung grundsätzlich alle amtlichen und politisch bedeutsamen Handlungen und Erklärungen gemeint. Dies bedeutet, dass der Bundespräsident keine politisch verbindlichen Handlungen gegen den Willen der Regierung erlassen und somit auch nicht an der Bundesregierung vorbei eigene politische Inhalte durchsetzen kann.

Die Integrationsfunktion (2) beinhaltet, dass der Bundespräsident die staatliche Einheit nach Innen und Außen repräsentiert. Er muss sie herbeiführen. Dafür soll er allerdings aus allen parteipolitischen Konflikten herausgehalten werden. Er muss die pluralistisch gefundenen Ansichten und Meinungen als Einheit des staatlichen Willens kenntlich machen. Beispiel hierfür ist die Ausfertigung von Gesetzen gemäß Art 82 GG.

Wenn sich die Staatsorgane (Bundesrat, Bundestag, Bundesregierung) als nicht funktionsfähig erweisen, kommt ihm eine Reservefunktion (3) zu, er kann dann – aber auch nur im von Grundgesetz vorgegebenen Fällen – selbst Entscheidungen treffen (z. B. Auflösung des Bundestags gem. Art. 63 Abs. 4 oder Art 68 Abs. 1 GG).

Er hat aber keineswegs die Aufgabe, eine Partei dazu zu bewegen, doch noch Regierungsverantwortung zu übernehmen; erst Recht nicht eine Partei, deren er sich zugehörig fühlt, deren Parteibuch er besitzt und für die er bis vor kurzem noch Regierungsmitglied gewesen ist.

Dies ist mit dem jeglicher präsidialer Dominanz entkleideten parlamentarischen Regierungssystem nicht vereinbar. Das Entscheidungsrecht des Bundespräsidenten nach Art. 63 Abs. 4 GG, den Bundestag nach zwei gescheiterten Wahlphasen (der mögliche dritte Wahlgang gehört zur zweiten Wahlphase) zum Bundeskanzler aufzulösen, muss daher die Ausnahme bleiben. Es unterliegt auch der Missbrauchskontrolle. Der Bundespräsident hat sich jeglicher politischer Einflussnahme im Vorfeld der Wahlen zu enthalten. Er ist in dieser Phase auf sein Vorschlagsrecht beschränkt, das er nach dem Kriterium der Mehrheitsfähigkeit auszuüben hat. Unzulässig wäre es deshalb, wenn der Bundespräsident seinen Vorschlag nach eigenen politischen Sachvorstellungen gestaltete.

Aus dem gleichen Grund ist die Einmischung des Bundespräsidenten bei der Frage, ob es zu einer mehrheitsfähigen Koalition überhaupt kommen kann, nicht mit seinem zur parteipolitischen Neutralität verpflichtenden Amt vereinbar.

Dies gilt aufgrund der Hintergründe seiner Wahl in einem besonderen Maße für Frank-Walter Steinmeier.

Über die Wahl und Amtsdauer des Bundespräsidenten wurde zur letzten Bundespräsidentenwahl viel geschrieben. Die Kritik wurde lauter als gewohnt geäußert, dass eine demokratische Legitimation des Bundespräsidenten fehle, da die „Wahl“ von Frank-Walter Steinmeier schon vor der Zusammenkunft der Bundesversammlung hinter verschlossenen Türen von den Vertretern der etablierten Parteien ausgehandelt wurde.

Die Bundespräsidentenwahl ist – so die berechtigte Kritik – weder Ausdruck einer starken Demokratie noch ist sie in Wirklichkeit eine „Wahl“. Bei dem Begriff „Wahl“ geht man nämlich in der Regel davon aus, dass es eine Entscheidung zwischen mehreren Kandidaten gibt. Offiziell gab es zwar bei der letzten „Wahl“ fünf Kandidaten, faktisch wurde aber Frank Walter Steinmeier im Voraus von Union und SPD „ernannt“. Es bleibt zusammenfassend festzuhalten, dass faktisch eine demokratische Legitimation fehlt, zumindest die Legitimation aufgrund des Modus der „Wahl“ leidet.

Fazit: Auch wenn es keine verfassungsrechtliche Vorschrift gibt, die dem Bundespräsidenten explizit tagespolitische Stellungnahmen verbietet, hält sich das Staatsoberhaupt mit solchen aber traditionell zurück. Von dieser Zurückhaltung ist allerdings in den vergangen Tagen und Wochen wenig zu spüren.

Staatsrechtlich und staatspolitisch gänzlich unerträglich wird es jedenfalls, wenn die noch geschäftsführend im Amt befindliche Kanzlerin es so hinstellt, als sei es jetzt Aufgabe des Bundespräsidenten „die Weichen für eine Regierungsbildung zu stellen“.